Revista Dixi
Derecho y políticas públicas

Evolución de los modelos jurídicos aplicados en la formalización de la propiedad rural, en particular en el proceso de titulación de baldíos rurales en Colombia

Evaluation of the legal models applied in the formalization of rural property, in particular in the process of titling rural vacant land in Colombia

Avaliação dos modelos jurídicos aplicados na formalização da propriedade rural, em particular no processo de titulação de terrenos baldios rurais na Colômbia

Lizandro Alfonso Cabrera Suárez+

Magíster en Derecho, Universidad Sergio Arboleda, Bogotá. Abogado, Universidad Santiago de Cali. Investigador junior, Colciencias. Par Académico del MEN. Profesor postgrados Uniamazonia. Director de formación Incolballet Cali.

lizandrocabrera@hotmail.com

Recibido: 11 de julio del 2018 Aprobado: 20 de octubre del 2018 Disponible en línea: 5 de enero del 2019

Cómo citar: Lizandro Alfonso Cabrera-Suárez. Evolución de los modelos jurídicos aplicados en la formalización de la propiedad rural, particularmente en el proceso de titulación de baldíos rurales en Colombia. DIXI 28. Julio 2018. doi: https://doi.org/10.16925/2357-5891.2018.02.02

Resumen

Objetivo: la presente investigativa realiza un análisis exhaustivo sobre la evolución normativa y jurisprudencial de la titulación de bienes baldíos de carácter rural en Colombia.

Metodología: para esto se han planteado tres objetivos. El primero tiende a identificar y analizar los antecedentes de carácter normativo tanto históricos como vigentes que han regulado el tema de la titulación de bienes baldíos de carácter rural en Colombia; el segundo, identificar y analizar la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en el tema de la titulación de bienes baldíos de carácter rural a partir de la revisión de sentencias de tutela y de constitucionalidad expedidos por dicha corporación; el tercero, analizar lo establecido en la Ley 160 de 1994 y lo consagrado en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, en relación con la titulación de baldíos en Colombia. A fin de responder a cada uno se ha planteado un diseño de investigación descriptiva dentro del enfoque de investigación jurídica.

Resultados y conclusiones: aunque en materia de reforma agraria en Colombia se ha intentado pasar de un concepto simple basado en la propiedad de la tierra a uno integral que aborde de manera totalitaria la problemática rural, en la práctica no se ha logrado desarrollar, a pesar de los esfuerzos normativos en la materia.

Palabras clave: normatividad, jurisprudencia, titulación de bienes baldíos

Abstract

Objective: This research makes an exhaustive analysis on the normative and jurisprudential evolution of the titling of rural land assets in Colombia.

Methodology: Three objectives are proposed: the first is to identify and analyze historical and current normative antecedents that have regulated the theme of the titling of rural land assets in Colombia; the second, to identify and analyze the jurisprudential line of the Constitutional Court in the subject of the titling of vacant land assets of a rural character, based on the review of tutelage and constitutionality sentences issued by that corporation; the third, to analyze what was established in Law 160 of 1994 and the one consecrated in the Final Agreement for the End of the Conflict, regarding the titling of vacant lands of Colombia. In order to respond to each objective, a descriptive research design is proposed within the legal research approach.

Results and conclusions: although in the area of agrarian reform in Colombia, it has been tried to move from a simple concept, based on land ownership, to an integral one that tackles rural issues in a totalitarian way, in practice, it has not yet been possible to develop , despite the normative efforts in the matter.

Keywords: normativity, jurisprudence, titling of vacant land assets

Resumo

Objetivo: esta pesquisa realiza uma análise exaustiva sobre a evolução normativa e jurisprudencial da titulação de bens de terrenos baldios de caráter rural na Colômbia.

Metodologia: para isso, são propostos três objetivos: o primeiro é identificar e analisar os antecedentes de caráter normativo tanto históricos quanto vigentes que têm regulamentado o tema da titulação de bens de terrenos baldios de caráter rural na Colômbia; o segundo, identificar e analisar a linha jurisprudencial da Corte Constitucional no tema da titulação de bens de terrenos baldios de caráter rural a partir da revisão de sentenças de tutela e de constitucionalidade expedidos por essa corporação; o terceiro, analisar o estabelecido na Lei 160 de 1994 e o consagrado no Acordo Final para o Término do Conflito, no que se refere à titulação de terrenos baldios da Colômbia. A fim de responder a cada objetivo, propõe-se um desenho de pesquisa descritiva dentro da abordagem de pesquisa jurídica.

Resultados e conclusões: embora, em matéria de reforma agrária na Colômbia, tenha se tentado passar de um conceito simples, baseado na propriedade da terra, a um integral, que aborde de maneira totalitária a problemática rural, na prática, ainda não foi possível desenvolver, apesar dos esforços normativos na matéria.

Palavras chave: normatividade, jurisprudência, titulação de bens de terrenos baldios

I. INTRODUCCIÓN

En Colombia, el acceso a la tierra y la formalización de la propiedad rural ha sido un factor fundamental de la problemática rural identificado y aceptado por diferentes actores, a tal grado que hace parte del punto uno (“Reforma Rural integral”) del “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Durante varias décadas nuestro país ha realizado diversos intentos por atender esta problemática, para lo cual ha generado un contexto normativo que intentó resolver de fondo la enmarañada situación de la propiedad rural. La normatividad colombiana ha previsto diversos mecanismos para formalizar la propiedad rural, entre los cuales se destaca el proceso de titulación de baldíos. De una manera apresurada se ha identificado que este procedimiento de titulación de baldíos a personas naturales —familias campesinas ocupantes y población desplazada— se encuentra regulado por la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios 2664 de 1994 y 0982 de 1996, entre otras normas relevantes. En este contexto, se pretende establecer cuál ha sido la evolución de los modelos jurídicos aplicados en la formalización de la propiedad rural, en particular en el proceso de titulación de baldíos rurales en Colombia.

II. MARCOS REFERENCIALES

A. Estado del arte

La literatura académica ha señalado la importancia de la tierra, su distribución, su uso, sus derechos de propiedad y sus vínculos locales como determinante para entender la estructura del poder económico, al igual que los conflictos del sector rural.

En relación con el tema específico de la adjudicación de baldíos, se destaca el aporte de autores como Parsons,1 LeGrand,2 Balcázar et al.,3 Machado4 y Palacios5 y Montalvo,6 quienes han profundizado en los procesos de adjudicación de baldíos en Colombia.

En primer lugar, Machado7 realiza un análisis de largo plazo, desde la Colonia hasta la década de los sesenta del siglo XX, a fin de mostrar las políticas de distribución de la propiedad y la dificultad para modificar la concentración de la propiedad rural. El análisis permite entender las tensiones sociales que llevan a las políticas y leyes de tierras, así como los obstáculos institucionales y políticos para lograr efectos importantes en cuanto a la adjudicación de tierras. La revisión de la amplia legislación de tierras baldías permite concluir que la normatividad es amplia y desarticulada, aunque esto no es una razón suficiente que permita explicar la inoperancia de las políticas y la dificultad del Estado para dar solución a los problemas históricos de acceso a la tierra en Colombia.

Por su parte, Montalvo8 lleva a cabo un recuento de toda la legislación de adjudicación de tierras realengas y baldías desde la Colonia hasta principios del siglo XX. En este trabajo se observa el esfuerzo realizado durante la época republicana para adjudicar tierras del Estado como mecanismo de pago de deuda interna e incentivo para la inmigración internacional. Luego se concentra en los cambios que se dan en 1912 con la expedición del Código Fiscal y las posibles ambigüedades legales referentes a los mecanismos para acceder a la propiedad de la tierra, la posibilidad de transarla y la entrada de extranjeros al país con el fin de explotar en tierras baldías. En esta misma dirección se encuentran los trabajos de recopilación de todas las leyes de baldíos en Colombia como, por ejemplo, los de Amézquita,9 el Incora,10 Botero11 y Castañeda,12 en los que se realiza un recuento descriptivo de los cambios legales referentes a tierras baldías, los bosques y las reservas naturales.

Por otra parte, el trabajo de Parsons13 se concentra en explicar el modelo de colonización antioqueña en el occidente del departamento desde mediados del siglo XIX hasta principios del XX. Bajo la idea de modelo de colonización que llevó a la conformación de una sociedad democrática de pequeños y medianos propietarios con acceso libre a tierra de entre 60 y 150 fanegadas por familia. Este análisis ha sido retomado y ampliado por López Toro,14 quien además de caracterizar el acceso a la tierra en Antioquia plantea la importancia del contexto particular que experimentó esta región, lo que aportó al crecimiento más que una característica específica de su cultura y su gente.

Estos trabajos se complementan con otros que han realizado una revisión y un análisis particular de la reforma agraria a la luz de las distintas leyes, y en los que se destaca el énfasis en la Ley 200 de 1936, la Ley 135 de 1961 y algunos trabajos que incorporan en su análisis la Ley 160 de 1994.

Además, se encuentra el trabajo emblemático de LeGrand,15 el cual hace una búsqueda y una revisión de documentos históricos con el fin de presentar un recuento de la colonización campesina, la expansión de la frontera agrícola y las luchas que surgieron alrededor de la ocupación de la tierra en Colombia. Este autor afirma que la economía exportadora propició la apropiación en gran escala de la tierra y del trabajo por parte de la élite empresarial a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, y que la apertura de mercados de ultramar hacia 1850 ofreció nuevas oportunidades económicas para campesinos y terratenientes. Muchas familias sin títulos de propiedad limpiaban y sembraban la tierra; luego eran desalojadas por empresarios y grandes terratenientes que habían solicitado títulos de propiedad cuando los precios de la tierra habían aumentado. De hecho, la formación de grandes propiedades mediante la desposesión de colonos fue una tendencia dominante entre 1870 y 1920, y la creciente concentración de la propiedad dio origen a muchas luchas por la tierra.

Por su parte, Palacios16 se hace una pregunta compleja, aunque simple en su formulación: ¿De quién es la tierra? Interrogante que le permite abordar la importancia de la tierra desde tres puntos de vista: el político, el social y el económico. Estos puntos han llevado a conflictos tanto por el acceso como por la propiedad y el uso de la tierra, situación que se observa en la década de los treinta del siglo XX, en la cual se dio la presión por la tierra por las rentas asociadas al uso en actividades de exportación, la presión de los terratenientes por demostrar su posesión y el conflicto con los colonos que ven posibilidades de uso y de acceso a través de las nuevas leyes.

En cuanto a los alcances y el desempeño de la reforma agraria posterior a la Ley 135 de 1961 Tobón17 subraya que los efectos en la distribución no fueron los señalados en la ley (es decir, el carácter social), sino que favoreció intereses capitalistas y no logró una modificación de la estructura de tenencia del país. Al respecto se menciona que la gran propiedad apenas fue afectada, pues solo se expropiaron 23 predios mayores a 960 hectáreas que no alcanzan a ser 60 000 hectáreas de tierra. Además, el 52% del área comprada para las parcelaciones necesitó de obras de adecuación, lo cual indica que eran tierras de mala calidad que debían acondicionarlas antes de entregarlas. Esto provocó un aumento en los precios que los campesinos tenían que pagar, mientras que los terratenientes hacían dinero con la venta de malas tierras. En las actividades de adecuación se gastaron 2/3 partes del presupuesto invertido en compras, mientras que las tierras que se podían entregar de forma inmediata requirieron 1/3 del presupuesto.

Por su parte, Balcázar et al.18 parten de una afirmación contundente según la cual el Estado colombiano ha gastado sumas significativas para intentar una reforma redistributiva de la tierra, pero los resultados son menos que marginales. Evalúan el impacto social y en actividades agropecuarias a partir de una encuesta aplicada en tres regiones en las que se han realizado acciones de reforma agraria (Tolima, Huila y Sucre), escogiendo al azar fincas en cada región para aplicar las encuestas a hogares que hayan sido beneficiarios de la reforma agraria desde 1962. Según los resultados, los hogares beneficiados por la reforma agraria utilizan un mayor porcentaje de su tierra para actividades agrícolas en comparación con hogares en similares circunstancias sin beneficios. El efecto es aún mayor entre quienes recibieron tierra a través del mercado de tierras, es decir, quienes fueron beneficiados después de la Ley 160 de 1994.

En cuanto al alcance de la Ley 160 de 1994, el trabajo del Banco Mundial19 examina el funcionamiento del mercado de tierras y de la transferencia de tierras a menores productores por medio de la compra-venta de tierras y de los mercados de arrendamientos. A partir de una estimación de un modelo probit, en el estudio se encuentra que existe una probabilidad mayor de acceder a tierras mediante los mercados de arrendamientos, es decir, el programa de reforma agraria del Gobierno fue menos efectivo que el mercado para transferir tierra a pequeños productores.

Desde una perspectiva más amplia de la reforma agraria, se encuentran los trabajos de Gutiérrez,20 Machado,21 Rosas,22 Berry,23 Kalmanovitz y López,24 entre otros, los cuales han abordado el tema de la asignación de tierra asociado a los conflictos agrarios que ha experimentado el país y las políticas de tierras o de “reforma agraria”. No son trabajos explícitos sobre la adjudicación de baldíos en Colombia, pero sí han planteado algunas hipótesis sobre el alcance de la política de baldíos en Colombia. Entre otras, Kalmanovitz y López25 señalan que en las primeras décadas del siglo XX existe una tendencia a la concentración de los baldíos adjudicados y que los derechos de propiedad de la adjudicación de tierras baldías han sido difíciles de proteger, tanto por los terratenientes como por el Estado, en razón a la incapacidad de este de proteger y hacer valer estos derechos.

Berry26 afirma que el patrón de control y uso de la tierra en Colombia se caracteriza por la ambigüedad de quién controla la tierra; la importancia relativa del Estado como gran poseedor de tierra baldía; la incoherencia de la política del Estado que cambia dependiendo del partido en el poder y el estrecho vínculo entre tierra y otros asuntos rurales como, por ejemplo, el acceso a la fuerza de trabajo. Es decir, en términos de la política de baldíos, el país no ha contado con el entorno apropiado, en especial desde el punto de vista de voluntad política que permita resolver las dificultades que una buena política de reforma agraria intenta.

Estudios más recientes vinculan la cuestión de la tierra con el conflicto que ha experimentado el país y retoman el alcance de la política de acceso a la tierra con el fin de mostrar que aún subsiste la tensión social asociada al acceso a la tierra. En particular el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD27 señala que las reformas agrarias en Colombia han fracasado como mecanismos para disminuir la pobreza y reducir la inequidad. A esto se incorporaron componentes de una nueva violencia que involucra a las guerrillas, el narcotráfico y los paramilitares, los cuales dificultaron y dejaron sin efectos las leyes de redistribución que se impusieron en el país a partir de la política agraria de 1994.

Frente a esta situación otros autores han tratado de estudiar algunas alternativas de políticas públicas a fin de aumentar el acceso a la tierra y los ingresos de la población rural, a partir de la situación actual de la concentración de la propiedad en las zonas rurales. Por ejemplo, Gáfaro, Ibáñez y Zarruk28 presentan el problema de la distribución de la tierra en Colombia, y encuentran que, en lugar de disminuir, la concentración de la tierra aumentó entre el 2000 y el 2009, y cómo la informalidad de la tierra es frecuente para los pequeños productores, sobre todo para la población más pobre. Los autores mencionan que esto coincide con las regiones recientemente colonizadas y con la baja presencia institucional. Además, reconocen que esto se encuentra relacionado con el fracaso de las tres reformas agrarias del siglo XX, debido a su mal diseño, a la creación de incentivos perversos, la debilidad institucional y la falta de programas complementarios, todo lo cual llevó a que se diera una distribución muy marginal de tierras de buena calidad, a que se asignaran baldíos en zonas aisladas y a que se incrementara la informalidad de los derechos de propiedad, mientras no se alcanzaban los objetivos de aumentar la producción agropecuaria, ni la reducción de la pobreza rural.

En conclusión, se observa una literatura que ha hecho el recuento de la reforma agraria, sus tensiones políticas, el vínculo con el conflicto armado y la intensión de mejorar la condición de vida rural mediante la entrega de baldíos a campesinos. Según los estudios, los resultados de los distintos intentos no parecen ser los esperados. Como señala Machado, los objetivos de la reforma agraria eran claros en términos teóricos, pero “su aplicación en un sistema institucional descoordinado, sin estrategias definidas a largo plazo y sin liderazgo, echaron por la borda los conceptos y los paradigmas”.29

Por su parte, Rosas afirma que se han ensayado prácticamente todos los modelos de reforma agraria en Colombia, “sólo que no se ha contado con la organización institucional adecuada ni se ha puesto la voluntad política indispensable para hacerlas efectivas”.30

Es decir, durante más de 100 años el país ha planteado alternativas para una configuración institucional y estructural rural más productiva y equitativa, pero no lo ha logrado. Varias razones se pueden encontrar en este penoso resultado de las políticas de tierra. Tal como lo menciona Machado, parece un problema de disonancia entre las políticas, el arreglo institucional vigente y la perspectiva de país que se tenía en mente. El corto plazo alentó la formulación de políticas públicas de tierra bajo un esquema institucional excluyente y cargado de tensiones y poderes políticos. Bajo esta situación, el éxito de la reforma agraria hubiese sido una coincidencia prácticamente imposible. El país ha alcanzado lo que ha podido, dado el panorama institucional, legal y la voluntad política a lo largo del siglo XX.

Si bien la preocupación por la reforma agraria en Colombia ha sido amplia y se ha analizado desde distintas perspectivas, subsisten vacíos muy genéricos. En tal sentido, en una primera medida este documento observa la construcción de una normatividad compleja, muchas veces no acorde con la realidad rural del país, ni con interés político para su desarrollo.

B. Marco teórico

El desarrollo de la presente propuesta se enmarca en un paradigma de investigación jurídico por cuanto pretende, a partir de un estudio normativo y comparativo de la legislación colombiana en materia de titulación de baldíos, resolver el problema.

C. Marco jurídico

La constitución Política de Colombia de 1991 señala como un deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, de forma individual o asociativa. Establece en el artículo 150 la función del Congreso de dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías.

Por su parte, en el Decreto Ley 902 de 2017 se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras

Ahora bien, en el Acto Legislativo 001 de 2016 se establecen instrumentos jurídicos con el fin de facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

En el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera se desarrollan, en el punto 1.1.1, el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, y en el punto 1.1.5, la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural.

En la Ley 1753 de 2015 se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. En los artículos 102 y 103 se establece el “Marco especial sobre administración de tierras de la Nación y la Formalización de la propiedad rural”.

En el Acuerdo 037 de 2005 del extinto Incoder se dicta el reglamento especial de adjudicación y aprovechamiento de los predios rurales ingresados al patrimonio de la Nación con carácter de baldíos reservados, en virtud de la declaratoria de extinción del derecho de dominio privado.

Por medio de la Ley 160 de 1994 se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Allí se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.

La Resolución No 041 de 1996 del extinto Incora determina las extensiones de las unidades agrícolas familiares, por zonas relativamente homogéneas.

La Ley 4 de 1973 introduce modificaciones a las leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 1a de 1968, además, señala que no podrán hacerse adjudicaciones de baldíos sino a favor de personas naturales y por extensiones no mayores de 450 hectáreas. Con una excepción de 3000 ha por resolución.

Finalmente, la Ley 135 de 1961 sobre la reforma agraria integral se crea el Instituto Colombiano de Reforma Agraria.

III. ANTECEDENTES NORMATIVOS DEL PROCESO DE FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL EN COLOMBIA

Las diversas civilizaciones de la historia han basado su estructura de poder económico en la tierra, su distribución y sus derechos de propiedad. Colombia, al igual que Latinoamérica no ha sido ajena a esta tendencia, muchas de las dinámicas sociales y políticas a lo largo del siglo XX obedecieron a un problema estructural de diferencias sobre la distribución de la tierra. Para este siglo varios países implementaron reformas con el objetivo de mitigar las diferencias distributivas, sin embargo, las estructuras de poder económico, político y armado evitaron en algunos casos cumplir los presupuestos necesarios para impulsar las economías agrarias, como sucedió en el caso de Colombia.31 Al constituirse la titulación de baldíos como un mecanismo para acceder a la tierra en Colombia, ha existido una presión continua entre los diferentes actores (campesinos, terratenientes y empresarios), las cuales se evidencian aún en la actualidad.

A. Los bienes baldíos en Colombia

Los baldíos son bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón a que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley.32 Los baldíos son terrenos, predios, bienes inmuebles que al estar dentro de los límites fronterizos, son propiedad del Estado por carecer de otro dueño. De acuerdo con Martínez de Aparicio,33

Los baldíos pueden estar ubicados dentro de los perímetros considerados como rurales y en los establecidos como urbanos, dentro de la clasificación de los suelos. Este punto es de vital importancia, ya que dependiendo de su ubicación, serán clasificados en rurales o urbanos y les será aplicable un conjunto de normas diferentes de acuerdo con esa clasificación.

La titulación de baldíos hace parte de la política de formalización de la propiedad rural y se dirige a regular la ocupación y el aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, al darle preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos. Su fin es satisfacer las necesidades del ocupante, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones económicas y sociales de los adjudicatarios.34

La Ley 160 de 199435 creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y señaló como único fin único de los baldíos el de ser adjudicados a los particulares que carecen de tierras, a fin de que estos los exploten económicamente. Los terrenos baldíos solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio, otorgado por el Estado a través del Incora o la entidad pública delegada. Antes de la vigencia de esta Ley no existía claridad sobre el procedimiento de adjudicación, por tanto, esta estableció las limitaciones y prohibiciones que se debían tener en cuenta al momento de la adjudicación.

El Decreto 2363 de 201536 le atribuye a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) la administración de las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la Ley 160 de 1994. Con el Decreto Ley 902 de 2017,37 por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la “Reforma Rural Integral” contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente en el procedimiento para el acceso y formalización y el fondo de tierras, se realizan ajustes al procedimiento establecido en la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios en materia de titulación de baldíos.

B. El siglo XIX y la distribución de baldíos

LeGrand38 señala que, durante un periodo largo del siglo XIX, la política sobre los baldíos tuvo dos tendencias: estuvo destinada a fomentar el crecimiento rural y la colonización, y fue una fuente de ingresos para el Estado, el cual los vendía al mejor postor para cubrir déficits fiscales generados por los conflictos regionales o los entregaba en concesión a fin de pagar deudas.

La Ley 61 de 187439 intentó determinar el uso de la tierra en cultivos como el criterio de asignación de los baldíos cualquiera fuera su extensión, al entregar otro terreno adyacente de igual tamaño si se vivía y trabajaba en ella. Sin embargo, también animó a personas ricas a tener todas las tierras que pudieran pagar. Los conflictos continuaron de tal manera que la Ley 48 de 188240 reconoció a los colonos como independientes y definió entre sus objetivos que “los cultivadores de las tierras baldías establecidos en ellas con caza y labranza, serán considerados como poseedores de buena fe y no podrán ser privados de la posesión sino por sentencia dictada en juicio civil ordinario”.

Salgado y Prada41 expresan que, dada la importancia que se le reconocía al campesinado para aportar al desarrollo económico y controlar a los terratenientes, la Ley 48 de 1882 introdujo regulaciones que permitieron reducir de manera progresiva la cantidad de tierra a ser asignada, que pasó de 5000 hectáreas en 1882 a 2500 en 1912, determinándose que tierras improductivas durante 10 años revertían al Estado. Sin embargo, el periodo entre 1870 y 1920 fue de intensas confrontaciones por la usurpación de los terratenientes y el acaparamiento de empresas.

C. Antecedentes de la discusión agraria en Colombia desde la primera mitad del siglo XX

En la primera mitad del siglo XX se promovieron intentos de reforma agraria, particularmente impulsadas en el periodo 1920-1930, las cuales en caso de haber tenido éxito habrían permitido un mejor desarrollo económico e impactado de forma positiva el campo colombiano.42 Soportados en el Partido Liberal, los colonos y campesinos se mostraron como una clase fuerte, inconforme con la realidad económica y social del campo colombiano, lo que generó un ambiente de inseguridad entre la élite política del país. Si bien el Gobierno tenía como eje de su política pública la industrialización de la economía, conocían la importancia de no descuidar la política agraria, ya que tenían presente la inconformidad social del sector rural por la inequitativa distribución de las tierras.

En el gobierno de Alfonso López Pumarejo se expidió la Ley 200 de 1936, la cual, de acuerdo con algunos autores, fue positiva para los pequeños campesinos. Sin embargo, también sirvió como instrumento legal por medio del cual muchos terratenientes pudieron efectuar la titulación de terrenos baldíos,43 y para algunos autores empeoró la calidad de vida de los campesinos que aspiraban a acceder a la tierra. A partir de su expedición se generó un fuerte movimiento de privatización de tierras que conllevó a agudizar la violencia campesina en las siguientes décadas e incrementó la concentración de la tierra, contrario a casos exitosos de reforma agraria de otros países como, por ejemplo, los de países hoy industrializados de Asia Oriental como Taiwán, Corea del Sur, Singapur y Hong-Kong, los cuales tuvieron un diferencial en su política, en cuento eliminaron la posibilidad de tener haciendas de grandes extensiones de tierra sin que estas fueran productivas.44

En la década de 1930, la ciencia y la tecnología se ubicaron como elementos claves en el desarrollo económico del país, sin embargo, las diferencias y el poder político existente resquebrajó todas las posibilidades de avance, de modo que se dejó de lado la realidad política y social del país, sumida en un conflicto que dio pie al surgimiento de grupos armados en la segunda mitad del siglo XX.45

D. Ley 200 de 1936

La Ley 200 de 1936, también denominada “Ley de tierras”, contribuyó a implantar estructuras de tenencia de tierra para hacendados, así como le brindó una nueva legalidad a la gran propiedad que se cuestionaba entonces de manera organizada por el campesinado. Además de responder a las expectativas generadas frente al desarrollo de la producción agropecuaria y sus efectos en el desarrollo económico general cumplió, fundamentalmente, un papel político e ideológico.46 Con esta ley se pretendía dar un impulso sustancial a la utilización económica del suelo, clarificar los derechos de propiedad y posesión sobre baldíos, así como encuadrar los conflictos agrarios a un nuevo orden jurídico a través de la jurisdicción del Estado. De esta manera, la ley de tierras fue un intento por neutralizar las protestas rurales que se iniciaron en la década de los veinte, en particular el mencionado episodio funesto de la masacre de las bananeras en 1928, en la cual murieron centenares de trabajadores que exigían mejores condiciones laborales.47

Vanín Tello indica que la Ley 200 de 1936 constituyó el punto de partida hacia la formación de un derecho agrario en Colombia, creó nuevas institucio nes jurídicas y transformó otras del derecho civil48

E. La reforma agraria

García Noratto49 manifiesta que, desde 1960, Colombia ha intentado desarrollar una reformar agraria sin alcanzar los resultados esperados. Entre estos, se encuentran sin solucionar los problemas derivados de la tenencia de la tierra. En este sentido, en un rápido recorrido normativo manifiesta que, si bien con normas como la Ley 135 de 1961 y la Ley 1 de 1968, de carácter distribucionista y marginal, solo se logró una reparación superficial de la estructura agraria; posteriormente, la Ley 4 de 1973 retrasó los procesos, los cuales posteriormente se agilizaron con la Ley 35 de 1982 que buscó agilizar el procedimiento para la entrega de tierra en áreas de conflicto a través del Plan Nacional de Rehabilitación. Con la Ley 30 de 1988 se introdujeron cambios importantes en el proceso de reforma agraria, en busca de remover los obstáculos legales y de procedimiento que hicieron impracticables las leyes anteriores.

La Ley 160 de 1994 podría comprenderse como la adecuación de la intervención del Estado para regular la estructura de la propiedad en un esquema de economía más abierta, al sustituir la intervención directa del Estado por la evolución del mercado asistido de tierras y crear un mecanismo a los agentes privados para que participen en él. Sin embargo, evidentemente los resultados no se dieron. En los últimos 50 años no se ha logrado una evolución significativa de la estructura de la propiedad y el acceso a tierras ha sido limitado, ya que ha dependido de los recursos del Estado, lo que ha conllevado a bajo impacto. De forma paralela, en las últimas dos décadas problemáticas tales como el desplazamiento y el narcotráfico han generado una contrarreforma agraria.

Las causas que no han permitido la implementación de una reforma integral son variadas, pues desde la falta de capacidad política hasta una escogencia inadecuada de estrategias y medios para lograr los objetivos, los enfoques normativos han modificado su énfasis.

F. Ley 135 de 1961

La Ley 135 propuso, por primera vez, la organización institucional para manejar los temas de una reforma agraria. El Incora fue la entidad estatal creada para encargarse del proceso de redistribución, de modo que el Estado adquirió cerca de 1,4 millones de hectáreas a partir de la compra de terrenos, la expropiación y las tierras cedidas por el Fondo Nacional Agrario.

A su vez se titularon a particulares alrededor de 5 millones de hectáreas. El beneficio total fue tan solo para 102 000 familias que recibieron terrenos, unas 430 000 hectáreas que pudieron titular.50 A pesar de los anteriores resultados, no se lograron mayores soluciones en razón a que en el campo se venía intensificando un conflicto característico de la violencia partidista de mitad de siglo. La reforma en mención fue el resultado de un pacto entre el Partido Liberal y Conservador, en pleno surgimiento del Frente Nacional, y a la aplicación de la Alianza para el Progreso diseñada por los Estados Unidos, en la cual se consignaba como uno de sus fines limitar el alcance del movimiento campesino, el cual ya no se encontraba dentro de los lineamientos de los partidos parte del acuerdo del Frente Nacional.51

G. Ley 1 de 1968

Con el fin de superar las fallas institucionales presentes, se expidió bajo el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo la Ley 1 de 1968 —por la cual se introducen modificaciones a la Ley 135 de 1961—, la cual instituyó un esquema organizacional más estructurado del sector encargado de ejecutar la política pública de tierras. El proceso contó con la participación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), sin embargo, no desarrolla mayores aspectos relacionados con la titulación del baldíos, enfocándose en la estructura del Incora, el Consejo Social Agrario y las procuradurías agrarias.

Esta norma asignó la facultad a la Junta Directiva del Incora de establecer tarifas para el cobro de los servicios de topografía sobre superficies mayores a 50 hectáreas.

H. Ley 4 de 1973

Con la Ley 4 de 1973 se propusieron cambios orientados a mitigar los efectos de la Ley 1 de 1968; se establecieron nuevos criterios para la calificación de predios como adecuadamente explotados, mediante mínimos de productividad; se redujeron los trámites de adquisición de tierras mediante negociaciones directas; y la adjudicación de tierras a los beneficiarios se agilizó, de manera que apareció la renta presuntiva agrícola como herramienta para ejercer presión a favor del uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Esto último dio origen al Desarrollo Rural Integrado (DRI) como estrategia complementaria a los programas de reforma agraria,52 sin embargo, históricamente se señala que esta norma frenó los procesos de reforma agraria.

Con esta norma se incorpora la posibilidad de realizar adjudicaciones en favor de entidades de derecho público con destino a servicios públicos, bajo la condición de que si dentro del término que el Incora señala no se da cumplimiento al fin previsto, los predios adjudicados revierten al dominio de la Nación.

I. Ley 35 de 1982

Con la Ley 35 de 1982 se decreta una amnistía y se dictan normas tendientes al restablecimiento y la preservación de la paz. Esta norma buscó agilizar los trámites para entrega de tierras en zona de conflicto (Plan Nacional de Rehabilitación).53

J. Ley 30 de 1988

Con la expedición de la Ley 30, el Gobierno de Virgilio Barco generaba uno de los soportes para la negociación de la paz en el país, fundamentada en la reactivación de los intereses por una reforma agraria que solucionara la desigualdad en el campo a partir de la definición de la función social de la propiedad. Sin embargo, desde 1985 ya se establecían los lineamientos de la apertura económica del país, de modo que se limitaba la acción del Estado en el fomento agrario a partir de la eliminación de subsidios, algo que se vería más explícito en la apertura económica que entra en vigencia desde 1990.54

Con la Ley 30 de 1988 se pretendía vincular más al campesinado a la actividad productiva y a la inclusión social, para lo cual se le dio a la mujer como vínculo familiar la capacidad de adquirir terrenos, se abrió paso a la agilización judicial para este tipo de procesos, se buscó el fortalecimiento institucional, se dieron mayores responsabilidades al Incora, se fortaleció la capacitación, se dieron facilidades para arrendar maquinaria, prioridad al Estado para la adquisición de predios y mayor capacidad operativa del Estado para administrar la política de tierras, entre otras medidas.55

K. Ley 160 de 1994

Con la Ley 160 de 1994 se realizaron cambios profundos en el concepto de reforma agraria tradicional, y se pasó a un mecanismo en el que la propiedad se adquiría a través de la compra directa por parte de los campesinos, en la cual el 70% del costo provenía de los campesinos y el restante 30% podía provenir de una línea de crédito especial de los intermediarios financieros, con el requisito de presentar un proyecto productivo o de recursos propios.56

Esta norma señala en el capitulo XIII los lineamientos de la política de baldíos, de manera que estableció como sujetos beneficiarios a campesinos y a empresas especializadas reconocidas por el Ministerio de Agricultura.

L. La Constitución de 1991

Con la aparición de la Constitución Política de 1991 de nuevo se abordaron temáticas de equidad y participación en su contenido. La nueva Constitución otorga a la tierra un sentido más amplio, de modo que adquiere un sentido social y ecológico.

Sin embargo, los esfuerzos de los años siguientes no fueron los más convenientes para el campo colombiano. De acuerdo con Machado,57 lo que se presentó luego de 1991 fue un abandono institucional por parte del Estado al campesinado colombiano, argumentado en la falta de importancia estratégica para lo que como modelo económico se idealizaba para el país.

En igual sentido, Fajardo58 señala cómo a pesar de las circunstancias de apertura económica, en el Gobierno de Cesar Gaviria se reestructuró el papel del Incora y se le otorga un papel más de dinamizador terciario del mercado de tierras, lo cual limitó las funciones asignadas en la administración de Lleras.

Señalan Vargas et al.59 que luego de 1990, no solo la apertura, sino también la agudización del conflicto armado y la violencia, acabaron con muchas de las posibilidades de generar una verdadera política de tierras que atacara el problema principal del campo colombiano: la notable concentración de la tierra.

Después de la Ley 160 de 1994, el siguiente paso normativo fue la liquidación del Incora en el 2003, en la primera administración de Álvaro Uribe Vélez, la cual dio paso al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), como entidad adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la cual luego mediante el Decreto 2365 de 2015 se liquida para dar paso a la actual Agencia Nacional de Tierras (ANT).

IV. PROBLEMÁTICA DEL ACCESO A TIERRA Y LA TITULACIÓN DE BALDÍOS EN COLOMBIA

A pesar de lo complejo que la problemática relacio- nada con el acceso, la formalización y la distribución de la tierra, es evidente que las principales dificultades son:
Tabla 1. Adjudicación de baldíos en Colombia
Periodos/proceso**Titulación de baldíos a colonos*Titulación de baldíos a comunidades negras
FamiliasHasFamiliasHas
1962-198429156910006268
1985-20001746661746662194521945
2001-2018892852486004445073002789
Total55552020179387664525298009

Fuente: Incoder. *Para 1962-2000 se habla de predios. **Para 19622018 son datos de CGR.